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談宜都市小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)分析
論文關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；受益戶共有制；改革
論文摘要：宜都市在小型農(nóng)村水利工程建設(shè)中推行產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革，采取“三級書記”負(fù)總責(zé)等5項(xiàng)措施推動改革，改革基本程序包括確定工程范圍、相關(guān)信息公示、核發(fā)相關(guān)權(quán)屬證件等6項(xiàng)。通過改革，理順了，明確了管理主體。落實(shí)了管理責(zé)任，明晰了運(yùn)行機(jī)制，建立了工程建管的長效機(jī)制。
湖北省宜都市水利設(shè)施具有小型、多類的特點(diǎn)，既有沿江平原地區(qū)的堤防、泵站、涵閘，也有山區(qū)、丘陵地區(qū)的庫、渠、堰、焦雨水窖工程，其中大部分水利設(shè)施為鄉(xiāng)管和村管。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，特另U是稅費(fèi)改革后，“兩工”取消，小型水利工程失去了村級支持和勞動力來源，陷入“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的被動局面。宜都市積極探索工程管理體制改革，采取產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”的管理新模式。經(jīng)過3年多的運(yùn)行。工作不斷規(guī)范、細(xì)化，真正走上了理順管理體制、明確管理主體、落實(shí)管理責(zé)任、明晰運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小型水利工程長效運(yùn)行的健康發(fā)展之路。宜都經(jīng)驗(yàn)正在向湖北全省推廣。
一、宜都市小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革情況
1、基本情況
宜都市共有中、小型水庫46座、總庫容1、9億m：現(xiàn)有堰塘10221口，機(jī)電排灌站206處，河2200處，灌溉渠道496km，田問末級渠道2500km。灌溉水窖505個，有效灌溉面積9153hm。這些工程成為宜都市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。
宜都市從2004年開始探索小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革、2005年在全市推廣。到2007年年底、全市應(yīng)改革的1l6個村，有114個村進(jìn)行了改革，已改革的工程占全市小型水利設(shè)施總數(shù)的81、4％。改革面涉及7、5萬戶，受益的灌溉面積達(dá)到6969hm，占全市水田總面積的88、7％。
2、改革基本程序
“受益戶共有制”是指在小型水利工程產(chǎn)權(quán)與受益農(nóng)戶掛鉤的前提下，將所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶自用為主的小型水利工程的使用權(quán)劃歸受益農(nóng)戶、受益群體以每個成員的受益面積為基礎(chǔ)確定其共有份額，受益戶按份額享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，工程經(jīng)營管理由受益群體自主決定，并用明確其權(quán)利義務(wù)的一種水利工程權(quán)屬和經(jīng)營管理制度這項(xiàng)改革可概括為“產(chǎn)權(quán)共有、管理、合同約定、堰隨田走”，改革程序一般分為六步：
（1）確定范圍
具體范圍包括小型水利工程占地面積、水面面積、周邊界線的位置工程所含附屬物（如耕地、林地等）。在確定范圍過程中，工程周邊相鄰農(nóng)戶（或其他業(yè)主）應(yīng)簽名，以示界線無爭議有爭議的，先解決爭議再進(jìn)行改革。
�。�2）受益農(nóng)戶、受益面積公示通過公示程序達(dá)到兩個目的：一是保證工程的受益對象準(zhǔn)確、受益面積（或其他受益項(xiàng)目）無誤，對群眾提出的異議進(jìn)行核實(shí)更正。二是充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益。受益范圍內(nèi)農(nóng)戶不需要或不愿意參與這個受益群體的應(yīng)當(dāng)允許；受益范圍以外農(nóng)戶愿意加入這個受益群體的，也應(yīng)當(dāng)允許。
�。�3）集體經(jīng)濟(jì)組織與受益農(nóng)戶簽訂《水利工程使用權(quán)變更合同》合同主要內(nèi)容包括：水利工程的具體名稱、位置和范圍，受益農(nóng)戶戶主姓名、農(nóng)田面積，合同期限，權(quán)屬變更內(nèi)容，雙方權(quán)利和義務(wù)，違約責(zé)任等。簽訂合同前。有兩個必要條件必須協(xié)商一致。第一，合同期限要與農(nóng)田承包期同步（30年），不能與土地承包合同內(nèi)容發(fā)生沖突。第二，以農(nóng)田灌溉為主的水利工程不能改變其灌溉功能。
�。�4）推薦產(chǎn)生受益農(nóng)戶代表
受益農(nóng)戶代表（即使用權(quán)代理人）由全體受益農(nóng)戶協(xié)商推薦，從受益農(nóng)戶中產(chǎn)生、負(fù)責(zé)處理工程事務(wù)，對外簽訂工程管理等。
（5）核發(fā)相關(guān)權(quán)屬證件
宜都市在實(shí)踐中考慮到，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是持久的，有些產(chǎn)業(yè)對水利工程依賴程度可能變化、暫定核發(fā)《水利工程使用權(quán)證》。在核發(fā)《水利工程使用權(quán)證》的同時，對水利工程附屬的土地、林地等，應(yīng)按相關(guān)法規(guī)規(guī)定，由有權(quán)核發(fā)證件的機(jī)關(guān)核發(fā)相應(yīng)權(quán)屬證件，以保持水利工程權(quán)屬完整性。
�。�6）訂立工程管理合同
“受益戶共有制”水利工程必須確定管理人。管理人通過協(xié)商或者公開競標(biāo)確定。管理合同按水利工程收益情況分為兩類：有收益的。訂立承包、租賃等形式的合同；無收益的，由使用權(quán)人出資，委托管理人管理，訂立委托管理合同。
二、推動產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革的具體措施
1、“三級書記”抓水改，堅(jiān)持高位推動
宜都市將“產(chǎn)權(quán)受益戶共有制”改革作為市、鄉(xiāng)、村三級的重點(diǎn)工作，建立了黨政“一把手”負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、水利部門專班落實(shí)的工作機(jī)制。
2、“兩級試點(diǎn)”抓示范，堅(jiān)持樣板引路
一是抓好村級試點(diǎn)。2005年，宜都市在黃蓮頭村開展改革試點(diǎn)、僅3個月時間，就將全村120口堰塘改革完畢。二是抓好鄉(xiāng)級試點(diǎn)。全市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選擇1個村作為鄉(xiāng)級試點(diǎn)，做到邊試點(diǎn)邊推開，邊邊完善。三是抓好骨干培訓(xùn)。通過以會代訓(xùn)，培養(yǎng)“水改”技術(shù)人員。
3、“五定模式”抓推進(jìn)，堅(jiān)持陽光操作
改革的核心內(nèi)容是“五定”：一是以水帶田定四界。由村組專班核實(shí)勘定水系邊界。二是村務(wù)公開定農(nóng)戶。以村務(wù)公開的形式，推薦產(chǎn)生堰塘管理人。三是合同管理定權(quán)責(zé)。村委會與受益農(nóng)戶簽訂《水利工程使用權(quán)變更合同》，確保經(jīng)營權(quán)到農(nóng)戶；受益農(nóng)戶之間簽訂《水利工程管理合同》，確保管理權(quán)到農(nóng)戶。四是議事定發(fā)展。引導(dǎo)農(nóng)戶參照“一事一議”的辦法，商定投勞額度。五是互助合作定發(fā)展。通過改革把農(nóng)戶組織起來，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)增效、農(nóng)民增收。
4、“三項(xiàng)統(tǒng)籌”抓保障，堅(jiān)持建管并重
一是統(tǒng)籌規(guī)劃。將小型建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合。與發(fā)展現(xiàn)代結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮農(nóng)田水利基本建設(shè)的綜合效益。二是資金統(tǒng)籌。市每年拿出近200萬元以獎代補(bǔ)，鼓勵農(nóng)民“建水、用水、管水”。為確保補(bǔ)助資金足額到位、該市還探索推行了“一卡通”制，即為受益農(nóng)戶發(fā)放卡，待投工投勞所建工程驗(yàn)收后，直接將補(bǔ)助資金打到卡上。三是項(xiàng)目統(tǒng)籌。將水利、財(cái)政、扶貧、移民等涉農(nóng)部門的項(xiàng)目進(jìn)行有效整合、共同推動農(nóng)村水利建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。
5、“一本證書”抓確權(quán)，堅(jiān)持依法
2007年9月，宜都市借鑒農(nóng)村土地承包和集體林權(quán)改革確權(quán)發(fā)證的做法、對實(shí)施產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革的農(nóng)村小型水利設(shè)施，由市政府統(tǒng)一核發(fā)《農(nóng)村小型水利設(shè)施權(quán)屬證書》。把農(nóng)村小型水利設(shè)施的使用權(quán)和所有權(quán)以的形式固定下來、保障農(nóng)民權(quán)益。
三、產(chǎn)權(quán)改革取得的成效和存在的局限性
“受益戶共有制”改革是對農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，其作用已顯現(xiàn)出來。一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化整合，使農(nóng)村小型水利設(shè)施與農(nóng)田成為一個有機(jī)整體，農(nóng)田灌溉能有充足的水源保證。二是促進(jìn)了水利工程的體制創(chuàng)新、扭轉(zhuǎn)了過去小型水利工程“使用個個有份、管理人人無責(zé)”的狀況。三是調(diào)動了農(nóng)民建管熱情，促進(jìn)了農(nóng)村水利事業(yè)的快速發(fā)展。四是促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)與的全面改善。五是促進(jìn)了農(nóng)村和諧的建設(shè)。
“受益戶共有制”改革存在一定局限性。第一，水利工程的受益對象必須明確�？绱蹇玎l(xiāng)等規(guī)模較大的工程，因其受益對象不明確或不具體、不宜采取這種改革形式。宜都市在實(shí)踐中、將適用范圍定位于村以下的堰塘、泵站、河（壩）及渠道等小微型水利工程。正好選擇在適合這種形式的范圍內(nèi)。第二，農(nóng)民既得利益不直接、短期內(nèi)不能發(fā)揮效益的工程。不宜采用這種改革形式。如防洪工程因其減災(zāi)效益難以測算，不適合這種形式。
參考文獻(xiàn)：
[1]國家發(fā)展和改革委員會，財(cái)政部，水利部農(nóng)業(yè)部國土資源部關(guān)于建立農(nóng)田水建設(shè)新機(jī)制的意見．中國水利，2005(21)．
[2]湖北省人民政府辦公廳．關(guān)于做好引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民對直接受益的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投工投勞工作的通知[R]．2005．
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