保障部：充分發揮失業保險在化解過剩產能中的作用

保障部：充分發揮失業保險在化解過剩產能中的作用

　　在 “三去一降一補” 大背景下， “去產能” 無疑將成為我國近期經濟社會發展的一個主要目標和任務。 確�；�解過剩產能過程中職工 “轉崗不下崗、 轉業不失業”， 建議進一步發揮失業保險制度的功能。

　　2016年5月23日， 李克強總理視察武漢鋼鐵公司時指出： “化解過剩產能要保證企業多余人員轉崗不下崗、 轉業不失業。”今年年初，國務院連續發布 《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》 《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》， 特別對鋼鐵、 煤炭兩個行業化解過剩產能實現脫困提出了指導性意見， 先后提出“對就業困難人員， 要加大就業援助力度，對符合條件的失業人員按規定發放失業保險金”， “穩定現有工作崗位， 對采取措施不裁員或少裁員的生產經營困難企業， 通過失業保險基金發放穩崗補貼” 等。 可見， 國家明確了失業保險在化解過剩產能中應發揮積極作用。 以上兩個文件也是繼2013年國務院發布 《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》后，對具體行業化解過剩產能實現脫困發展再次作出的重大部署。

　　近年來， 隨著我國經濟發展步入新常態，部分地區、行業的就業形勢日趨復雜嚴峻。尤其在化解產業過剩的大背景下， 職工安置工作又是重中之重，調結構、 轉方式以及供給側改革等需要綜合考慮、 整體推進，可以說， 這項工作關乎產業轉型升級的進程，關乎國企改革、提升企業競爭力并形成新動力，也關乎化解失業風險、 兜住民生底線、維護社會穩定。筆者認為， 在 “三去一降一補”大背景下， “去產能” 無疑將成為我國近期經濟社會發展的一個主要目標和任務，如何確�；�解過剩產能受影響職工 “轉崗不下崗、 轉業不失業”， 建議進一步充分發揮失業保險制度的功能。

　　早在1986年， 國務院頒布實施 《國營企業職工待業保險暫行規定》， 標志我國失業保險制度正式建立;1999年，我國開始實施 《失業保險條例》， 明確了失業保險為保障失業人員失業期間的基本生活、 促進其就業的基本功能;2010年， 《社會保險法》正式頒布， 國家以法律形式確立社會保險體系， 是我國失業保險制度的又一個里程碑�；仡櫸覈�失業保險制度30年實踐發現， 其預防失業功能尚未較好發揮， 加之 《社會保險法》晚于 《失業保險條例》 頒布， 且屬于上位法，因此， 《失業保險條例》 亟待修訂和完善。

　　總體上， 鋼鐵、 煤炭等行業化解過剩產能，需要充分發揮失業保險預防失業、 促進就業的基本功能。 同時， 也可以此為契機，加速推進我國失業保險制度改革。

　　在化解產能中安置職工的問題

　　第一，相當一部分企業受影響職工未能享受到失業保險的保障。 一方面， 現行的《失業保險條例》 門檻較高， 由于關停企業大部分屬于民營企業， 且大部分尚未參加失業保險，導致不能享受失業保險相關政策優惠。另一方面，失業保險獎補條件較高， 很多國有企業或者股份制企業雖然為其職工繳納了失業保險， 但因近年效益下滑， 欠繳、斷保情形極為普遍，因而這些企業無法享受失業保險補貼。

　　第二，失業保險基金使用效率低， 統籌層次較低且調劑困難。 一方面， 失業保險基金連年結余且結余的量極大， 失業保險基金使用效率較低，目前制度尚未惠及農民工群體， 基金擴大支出的幫扶政策成效尚不明顯。 另一方面， 失業保險基金統籌層次較低，即使省內調劑使用也較困難。 以吉林省為例，長春市失業保險基金結余較大， 而通化市因通鋼效益持續下降、 失業保險基金支出大幅增加，失業保險基金嚴重不足， 一省之內的失業保險基金無法調劑使用， 這一問題比較突出。

　　第三，失業保險制度的基本作用和功能尚無法得到充分發揮。 一方面， 失業保險促進就業的作用發揮不足， 很多受影響企業普遍反映，在化解產能過剩的過程中， 失業保險本應發揮好促進勞動者就業的基本功能，但是很多受影響職工，尤其是下崗人員職業技能偏低，再就業難度較大。 另一方面， 失業保險還應具有預防失業的功能， 然而， 無論是現行的 《失業保險條例》， 還是條例的實際運行層面，都沒有較好地發揮預防失業這一基本功能。

　　條例與形勢發展存在脫節現象

　　第一，經濟新常態與化解過剩產能背景下，失業保險制度難以適應新形勢， 《失業保險條例》亟須修訂。 隨著我國經濟發展進入新常態，加之近年來產能過剩矛盾日益凸顯，很多企業運行困難且負擔較大， 失業保險基金支出需求也較大，1999年頒布的 《失業保險條例》許多條款顯然無法適應當前形勢的需要。

　　第二，對失業保險制度的功能定位尚不清晰，甚至很長一段時間以來有失偏頗， 亟須理性界定其功能。失業保險與其他社會保險險種相比， 具有較明顯的區別。 現行《失業保險條例》 僅明確了失業保險為保障失業人員失業期間的基本生活、 促其就業的基本功能， 而尚未明確預防失業的功能。實際運行中， 也過度強調失業保險保障失業人員在失業期間的基本生活， 其他功能發揮不足。

　　第三，失業保險基金大量結余與失業保險的性質嚴重不符， 失業保險基金收支失衡，且面臨諸多風險。 我國失業保險基金實行現收現付制，失業保險從籌資到待遇發放的過程中， 基金收支平衡非常關鍵。 近年來， 失業保險基金結余越來越大， 收支失衡問題愈發凸顯�；�金結余過多無疑會造成浪費， 面臨基金管理風險、 基金貶值風險等。

　　多方面促進制度功能發揮

　　第一， 適當降低失業保險門檻， 提高獎補力度。 一方面， 建議降低失業保險門檻，使更多受影響困難企業享受到失業保險基金的扶持，尤其對于長期繳納失業保險費的企業，不能僅僅因為近幾年企業困難、欠繳失業保險費，便無法享受失業保險待遇。 另一方面，建議提高失業保險獎補力度，鼓勵企業吸納去產能受影響職工和失業人員，在穩崗補貼方面，應提高返還比例，對于吸納去產能失業人員的企業給予就業補貼和社保補貼。

　　第二， 逐步提升基金使用效率， 提高統籌層次。 一方面， 建議提升基金使用效率，進一步修訂 《失業保險條例》， 使其惠及農民工群體，探索實施基金擴大支出的幫扶政策，如 “一對一” 幫扶， 基金支持公益性崗位托底幫扶。同時， 加強對重點地區、 重點行業的支持，防范區域性、 系統性、 規模性失業風險。另一方面， 建議提高失業保險統籌層次， 發揮社會保險大數法則的基本原理，解決困難地區基金短缺的問題， 實現省內基金可以調劑使用。

　　第三， 發揮失業保險基本功能， 全面保障就業。一方面， 建議采取措施發揮失業保險促進就業的功能， 促進化解過剩產能受影響職工轉崗、轉業。 對于有技術、 有管理經驗、有意創業的職工， 失業保險應支持其創辦小微企業，從事個體經營， 同時， 給予一定期限社保補貼; 大力支持下崗職工靈活就業， 用基金支持其繳納社保費等。 另一方面，建議采取措施發揮失業保險預防失業的功能。 加大培訓力度， 免費培訓受影響職工，提升其就業能力， 避免因技能較低而被裁員。

　　此外， 還應加強失業保險基金與相關措施的緊密銜接。一方面， 建議加強失業保險基金與獎補資金、就業專項資金的有效結合使用，多管齊下， 最大限度地幫助化解產能過剩企業渡過難關。 另一方面， 建議持續跟蹤失業保險費率改革， 從2015年3月起，失業保險費率已由3%降至2%， 單位和個人繳費的具體比例由各省級政府自行確定， 但是尚未明確降低費率的機制， 建議統籌考慮降低企業成本、提高基金使用效益、 合理消化基金結余、有效控制各地失業率， 根據相關因素動態調整失業保險費率。

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