循環經濟發展政策
循環經濟是一種最大限度地節約資源和保護環境的經濟發展模式。發展循環經濟是我國經濟社會發展的一項重大戰略。目前我國循環經濟發展政策主要體現在《中華人民共和國循環經濟促進法》(2008年)和《關于支持循環經濟發展的投融資政策措施意見的通知》(發改環資[2010]801號)中，前者規定了發展循環經濟的基本要求、管理制度、政策導向和激勵措施等內容，后者是對相關投融資政策措施的深化和細化。
一、循環經濟概述
(一)循環經濟的概念
我國循環經濟促進法規定，本法所稱循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。
減量化，是指在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生。
再利用，是指將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用。
資源化，是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。
(二)循環經濟的發展方針、實施原則和基本要求
(1)發展循環經濟應當遵循統籌規劃、合理布局，因地制宜、注重實效，政府推動、市場引導，企業實施、公眾參與的方針。
(2)發展循環經濟應當在技術可行、經濟合理和有利于節約資源、保護環境的前提下，按照減量化優先的原則實施。
(3)在廢物再利用和資源化過程中，應當保障生產安全，保證產品質量符合國家規定的標準，并防止產生再次污染。
(三)政府部門管理分工和職責要求
1.管理分工
國務院循環經濟發展綜合管理部門負責組織協調、監督管理全國循環經濟發展工作;國務院環境保護等有關主管部門按照各自的職責負責有關循環經濟的監督管理工作。
縣級以上地方人民政府循環經濟發展綜合管理部門負責組織協調、監督管理本行政區域的循環經濟發展工作;縣級以上地方人民政府環境保護等有關主管部門按照各自的職責負責有關循環經濟的監督管理工作。
2.政府職責
(1)國家制定產業政策，應當符合發展循環經濟的要求。
(2)縣級以上人民政府編制國民經濟和社會發展規劃及年度計劃，縣級以上人民政府有關部門編制環境保護、科學技術等規劃，應當包括發展循環經濟的內容。
(3)國家鼓勵和支持開展循環經濟科學技術的研究、開發和推廣，鼓勵開展循環經濟宣傳、教育、科學知識普及和國際合作。鼓勵和引導公民使用節能、節水、節材和有利于保護環境的產品及再生產品，減少廢物的產生量和排放量。
(4)縣級以上人民政府應當建立發展循環經濟的目標責任制，采取規劃、財政、投資、政府采購等措施，促進循環經濟發展。
(四)社會參與者的權利義務和作用
(1)企業事業單位應當建立健全管理制度，采取措施，降低資源消耗，減少廢物的產生量和排放量，提高廢物的再利用和資源化水平。
(2)公民應當增強節約資源和保護環境意識，合理消費，節約資源。公民有權舉報浪費資源、破壞環境的行為，有權了解政府發展循環經濟的信息并提出意見和建議。
(3)國家鼓勵和支持行業協會在循環經濟發展中發揮技術指導和服務作用。縣級以上人民政府可以委托有條件的行業協會等社會組織開展促進循環經濟發展的公共服務。
(4)國家鼓勵和支持中介機構、學會和其他社會組織開展循環經濟宣傳、技術推廣和咨詢服務，促進循環經濟發展。
二、建立發展循環經濟的基本管理制度
(一)規劃制度
國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院環境保護等有關主管部門編制全國循環經濟發展規劃，報國務院批準后公布施行。
設區的市級以上地方人民政府循環經濟發展綜合管理部門會同本級人民政府環境保護等有關主管部門編制本行政區域循環經濟發展規劃，報本級人民政府批準后公布施行。
循環經濟發展規劃應當包括規劃目標、適用范圍、主要內容、重點任務和保障措施等，并規定資源產出率、廢物再利用和資源化率等指標。
(二)總量調控制度
縣級以上地方人民政府應當依據上級人民政府下達的本行政區域主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的產業結構，促進循環經濟發展。
新建、改建、擴建建設項目，必須符合本行政區域主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標的要求。
(三)評價指標體系和考核制度
(1)國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院統計、環境保護等有關主管部門建立和完善循環經濟評價指標體系。
(2)上級人民政府根據前款規定的循環經濟主要評價指標，對下級人民政府發展循環經濟的狀況定期進行考核，并將主要評價指標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。
(四)以生產者為主的.責任延伸制度
(1)生產列入強制回收名錄的產品或者包裝物的企業，必須對廢棄的產品或者包裝物負責回收;對其中可以利用的，由生產企業負責利用;對因不具備技術經濟條件而不適合利用的，由生產企業負責無害化處置。
(2)對前款規定的廢棄產品或者包裝物，生產者委托銷售者或者其他組織進行回收的，或者委托廢物利用或者處置企業進行利用或者處置的，受托方應當依照有關法律、行政法規的規定和合同的約定負責回收或者利用、處置。
(3)對列入強制回收名錄的產品和包裝物，消費者應當將廢棄的產品或者包裝物交給生產者或者其委托回收的銷售者或者其他組織。
(4)強制回收的產品和包裝物的名錄及管理辦法，由國務院循環經濟發展綜合管理部門規定。
(五)重點企業監督管理制度
國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行能耗、水耗的重點監督管理制度。
重點能源消費單位的節能監督管理，依照《中華人民共和國節約能源法》的規定執行。
重點用水單位的監督管理辦法，由國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院有關部門規定。
(六)統計、標準體系和標識制度
(1)國家建立健全循環經濟統計制度，加強資源消耗、綜合利用和廢物產生的統計管理，并將主要統計指標定期向社會公布。
(2)國務院標準化主管部門會同國務院循環經濟發展綜合管理和環境保護等有關主管部門建立健全循環經濟標準體系，制定和完善節能、節水、節材和廢物再利用、資源化等標準。
(3)國家建立健全能源效率標識等產品資源消耗標識制度。
三、關于減量化的規定
(一)實行名錄制度
國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院環境保護等有關主管部門，定期發布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄。
禁止生產、進口、銷售列入淘汰名錄的設備、材料和產品，禁止使用列入淘汰名錄的技術、工藝、設備和材料。
(二)工藝、設備、產品及包裝物的生態設計
(1)從事工藝、設備、產品及包裝物設計，應當按照減少資源消耗和廢物產生的要求，優先選擇采用易回收、易拆解、易降解、無毒無害或者低毒低害的材料和設計方案，并應當符合有關國家標準的強制性要求。
(2)對在拆解和處置過程中可能造成環境污染的電器電子等產品，不得設計使用國家禁止使用的有毒有害物質。禁止在電器電子等產品中使用的有毒有害物質名錄，由國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院環境保護等有關主管部門制定。
(3)設計產品包裝物應當執行產品包裝標準，防止過度包裝造成資源浪費和環境污染。
(三)工業節水和海水利用
1.工業節水
工業企業應當采用先進或者適用的節水技術、工藝和設備，制定并實施節水計劃，加強節水管理，對生產用水進行全過程控制。
工業企業應當加強用水計量管理，配備和使用合格的用水計量器具，建立水耗統計和用水狀況分析制度。
新建、改建、擴建建設項目，應當配套建設節水設施。節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。
2.海水利用
國家鼓勵和支持沿海地區進行海水淡化和海水直接利用，節約淡水資源。
(四)企業節油
(1)國家鼓勵和支持企業使用高效節油產品。
(2)電力、石油加工、化工、鋼鐵、有色金屬和建材等企業，必須在國家規定的范圍和期限內，以潔凈煤、石油焦、天然氣等清潔能源替代燃料油，停止使用不符合國家規定的燃油發電機組和燃油鍋爐。
(3)內燃機和機動車制造企業應當按照國家規定的內燃機和機動車燃油經濟性標準，采用節油技術，減少石油產品消耗量。
(五)礦產資源節約利用與保護
(1)開采礦產資源，應當統籌規劃，制定合理的開發利用方案，采用合理的開采順序、方法和選礦工藝。采礦許可證頒發機關應當對申請人提交的開發利用方案中的開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率、礦山水循環利用率和土地復墾率等指標依法進行審查;審查不合格的，不予頒發采礦許可證。采礦許可證頒發機關應當依法加強對開采礦產資源的監督管理。
(2)礦山企業在開采主要礦種的同時，應當對具有工業價值的共生和伴生礦實行綜合開采、合理利用;對必須同時采出而暫時不能利用的礦產以及含有有用組分的尾礦，應當采取保護措施，防止資源損失和生態破壞。
(六)建筑領域資源節約
(1)建筑設計、建設、施工等單位應當按照國家有關規定和標準，對其設計、建設、施工的建筑物及構筑物采用節能、節水、節地、節材的技術工藝和小型、輕型、再生產品。有條件的地區，應當充分利用太陽能、地熱能、風能等可再生能源。
(2)國家鼓勵利用無毒無害的固體廢物生產建筑材料，鼓勵使用散裝水泥，推廣使用預拌混凝土和預拌砂漿。
(3)禁止損毀耕地燒磚。在國務院或者省、自治區、直轄市人民政府規定的期限和區域內，禁止生產、銷售和使用粘土磚。
(七)農業領域資源節約
縣級以上人民政府及其農業等主管部門應當推進土地集約利用，鼓勵和支持農業生產者采用節水、節肥、節藥的先進種植、養殖和灌溉技術，推動農業機械節能，優先發展生態農業。
在缺水地區，應當調整種植結構，優先發展節水型農業，推進雨水集蓄利用，建設和管護節水灌溉設施，提高用水效率，減少水的蒸發和漏失。
(八)公共機構資源節約
國家機關及使用財政性資金的其他組織應當厲行節約、杜絕浪費，帶頭使用節能、節水、節地、節材和有利于保護環境的產品、設備和設施，節約使用辦公用品。
國務院和縣級以上地方人民政府管理機關事務工作的機構會同本級人民政府有關部門制定本級國家機關等機構的用能、用水定額指標，財政部門根據該定額指標制定支出標準。
城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應當采取措施，加強建筑物維護管理，延長建筑物使用壽命。對符合城市規劃和工程建設標準，在合理使用壽命內的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除。
(九)服務性企業資源節約
餐飲、娛樂、賓館等服務性企業，應當采用節能、節水、節材和有利于保護環境的產品，減少使用或者不使用浪費資源、污染環境的產品。
循環經濟促進法施行后新建的餐飲、娛樂、賓館等服務性企業，應當采用節能、節水、節材和有利于保護環境的技術、設備和設施。
(十)限制資源浪費
(1)國家鼓勵和支持使用再生水。在有條件使用再生水的地區，限制或者禁止將自來水作為城市道路清掃、城市綠化和景觀用水使用。
(2)國家在保障產品安全和衛生的前提下，限制一次性消費品的生產和銷售。具體名錄由國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院財政、環境保護等有關主管部門制定。
對列入名錄中的一次性消費品的生產和銷售，由國務院財政、稅務和對外貿易等主管部門制定限制性的稅收和出口等措施。
四、關于再利用和資源化的規定
(一)發展區域循環經濟
(1)縣級以上人民政府應當統籌規劃區域經濟布局，合理調整產業結構，促進企業在資源綜合利用等領域進行合作，實現資源的高效利用和循環使用。
(2)各類產業園區應當組織區內企業進行資源綜合利用，促進循環經濟發展。國家鼓勵各類產業園區的企業進行廢物交換利用、能量梯級利用、土地集約利用、水的分類利用和循環使用，共同使用基礎設施和其他有關設施。
(3)新建和改造各類產業園區應當依法進行環境影響評價，并采取生態保護和污染控制措施，確保本區域的環境質量達到規定的標準。
(二)工業用水和廢物綜合利用
(1)企業應當按照國家規定，對生產過程中產生的粉煤灰、煤矸石、尾礦、廢石、廢料、廢氣等工業廢物進行綜合利用。
(2)企業應當發展串聯用水系統和循環用水系統，提高水的重復利用率。
企業應當采用先進技術、工藝和設備，對生產過程中產生的廢水進行再生利用。
(3)企業應當采用先進或者適用的回收技術、工藝和設備，對生產過程中產生的余熱、余壓等進行綜合利用。
(4)建設利用余熱、余壓、煤層氣以及煤矸石、煤泥、垃圾等低熱值燃料的并網發電項目，應當依照法律和國務院的規定取得行政許可或者報送備案。電網企業應當按照國家規定，與綜合利用資源發電的企業簽訂并網協議，提供上網服務，并全額收購并網發電項目的上網電量。
(三)建筑廢物的綜合利用和處理
建設單位應當對工程施工中產生的建筑廢物進行綜合利用;不具備綜合利用條件的，應當委托具備條件的生產經營者進行綜合利用或者無害化處置。
(四)農業、林業廢物再利用和資源化
(1)國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等進行綜合利用，開發利用沼氣等生物質能源。
(2)縣級以上人民政府及其林業主管部門應當積極發展生態林業，鼓勵和支持林業生產者和相關企業采用木材節約和代用技術，開展林業廢棄物和次小薪材、沙生灌木等綜合利用，提高木材綜合利用率。
(五)廢物交換和回收設施建設
(1)國家支持生產經營者建立產業廢物交換信息系統，促進企業交流產業廢物信息。
企業對生產過程中產生的廢物不具備綜合利用條件的，應當提供給具備條件的生產經營者進行綜合利用。
(2)國家鼓勵和推進廢物回收體系建設。
地方人民政府應當按照城鄉規劃，合理布局廢物回收網點和交易市場，支持廢物回收企業和其他組織開展廢物的收集、儲存、運輸及信息交流。
廢物回收交易市場應當符合國家環境保護、安全和消防等規定。
(六)特定物品的處理和再利用
(1)對廢電器電子產品、報廢機動車船、廢輪胎、廢鉛酸電池等特定產品進行拆解或者再利用，應當符合有關法律、行政法規的規定。
(2)回收的電器電子產品，經過修復后銷售的，必須符合再利用產品標準，并在顯著位置標識為再利用產品。
(3)回收的電器電子產品，需要拆解和再生利用的，應當交售給具備條件的拆解企業。
(4)國家支持企業開展機動車零部件、工程機械、機床等產品的再制造和輪胎翻新。銷售的再制造產品和翻新產品的質量必須符合國家規定的標準，并在顯著位置標識為再制造產品或者翻新產品。
(七)生活垃圾和污泥的資源化
(1)縣級以上人民政府應當統籌規劃建設城鄉生活垃圾分類收集和資源化利用設施，建立和完善分類收集和資源化利用體系，提高生活垃圾資源化率。
(2)縣級以上人民政府應當支持企業建設污泥資源化利用和處置設施，提高污泥綜合利用水平，防止產生再次污染。
五、激勵措施
(一)政府資金直接支持
1.設立發展循環經濟專項資金
國務院和省、自治區、直轄市人民政府設立發展循環經濟的有關專項資金，支持循環經濟的科技研究開發、循環經濟技術和產品的示范與推廣、重大循環經濟項目的實施、發展循環經濟的信息服務等。具體辦法由國務院財政部門會同國務院循環經濟發展綜合管理等有關主管部門制定。
2.對科技創新的財政支持
國務院和省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門應當將循環經濟重大科技攻關項目的自主創新研究、應用示范和產業化發展列入國家或者省級科技發展規劃和高技術產業發展規劃，并安排財政性資金予以支持。
利用財政性資金引進循環經濟重大技術、裝備的，應當制定消化、吸收和創新方案，報有關主管部門審批并由其監督實施;有關主管部門應當根據實際需要建立協調機制，對重大技術、裝備的引進和消化、吸收、創新實行統籌協調，并給予資金支持。
(二)稅收優惠政策
國家對促進循環經濟發展的產業活動給予稅收優惠，并運用稅收等措施鼓勵進口先進的節能、節水、節材等技術、設備和產品，限制在生產過程中耗能高、污染重的產品的出口。具體辦法由國務院財政、稅務主管部門制定。
企業使用或者生產列入國家清潔生產、資源綜合利用等鼓勵名錄的技術、工藝、設備或者產品的，按照國家有關規定享受稅收優惠。
(三)投融資政策
(1)縣級以上人民政府循環經濟發展綜合管理部門在制定和實施投資計劃時，應當將節能、節水、節地、節材、資源綜合利用等項目列為重點投資領域。
(2)對符合國家產業政策的節能、節水、節地、節材、資源綜合利用等項目，金
融機構應當給予優先貸款等信貸支持，并積極提供配套金融服務。
對生產、進口、銷售或者使用列入淘汰名錄的技術、工藝、設備、材料或者產品的企業，金融機構不得提供任何形式的授信支持。
(四)價格政策和收費制度
(1)國家實行有利于資源節約和合理利用的價格政策，引導單位和個人節約和合理使用水、電、氣等資源性產品。
國務院和省、自治區、直轄市人民政府的價格主管部門應當按照國家產業政策，對資源高消耗行業中的限制類項目，實行限制性的價格政策。
對利用余熱、余壓、煤層氣以及煤矸石、煤泥、垃圾等低熱值燃料的并網發電項目，價格主管部門按照有利于資源綜合利用的原則確定其上網電價。
(2)省、自治區、直轄市人民政府可以根據本行政區域經濟社會發展狀況，實行垃圾排放收費制度。收取的費用專項用于垃圾分類、收集、運輸、貯存、利用和處置，不得挪作他用。
國家鼓勵通過以舊換新、押金等方式回收廢物。
(五)政府采購政策
國家實行有利于循環經濟發展的政府采購政策。使用財政性資金進行采購的，應當優先采購節能、節水、節材和有利于保護環境的產品及再生產品。
(六)表彰和獎勵政策
縣級以上人民政府及其有關部門應當對在循環經濟管理、科學技術研究、產品開發、示范和推廣工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。
企業事業單位應當對在循環經濟發展中做出突出貢獻的集體和個人給予表彰和獎勵。
六、新的投融資政策
2010年4月國家發展改革委等部門聯合發布了《關于支持循環經濟發展的投融資政策措施意見的通知》(發改環資[2010]801號)，進一步細化了相關投融資政策措施。主要內容包括：
(一)充分發揮政府引導作用
各地要用循環經濟理念指導編制各類專項規劃、區域規劃以及城市規劃，并通過編制規劃確定發展循環經濟的重點領域、重點工程和重大項目，為社會資金投向循環經濟指明方向。要將“減量化、再利用、資源化”等循環經濟項目列為重點投資領域，對發展循環經濟的重大項目和技術示范產業化項日加大支持力度。要認真清理限制循環經濟發展的不合理規定，制訂并細化有利于循環經濟發展的產業政策體系。要逐步建立能夠反映資源稀缺程度、環境損害成本的價格機制，鼓勵實施居民生活用水階梯式水價制度，合理確定再生水價格，合理調整污水和垃圾處理費、排污費等收費標準，調整價格和完善收費政策引導社會資金加大對循環經濟項目的投入。
(二)全面改進和提升金融服務
(1)明確信貸支持重點。對由國家、省級循環經濟發展綜合管理部門支持的節能、節水、節材、綜合利用、清潔生產、海水淡化和“零”排放等減量化項目，廢舊汽車零部件、工程機械、機床等產品的再制造和輪胎翻新等再利用項目，以及廢舊物資、大宗產業廢棄物、建筑廢棄物、農林廢棄物、城市典型廢棄物、廢水、污泥等資源化利用項目，金融機構要重點給予信貸支持;對列入國家、省級循環經濟發展綜合管理部門批準的循環經濟示范試點園區、企業，金融機構要積極給予包括信用貸款在內的多元化信貸支持。
(2)創新金融產品和服務方式。通過動態監測、循環授信等方式，積極開發與循環經濟有關的信貸創新產品。研究推動應收賬款、收費權質押以及包括專有知識技術、許可專利及版權在內的無形資產質押等貸款業務。
(三)多渠道拓展直接融資途徑
(1)積極通過各類債權融資產品和手段支持循環經濟發展。對于綜合經濟效益好的國家、省級循環經濟示范試點園區、企業，支持其發行企業(公司)債券、可轉換債券和短期融資券、中期票據等直接融資工具。探索循環經濟示范試點園區內的中小企業發行集合債券。鼓勵各類擔保機構為債權融資產品的發行提供擔保服務。
(2)發揮股權投資基金和創業投資企業的資本支持作用。鼓勵產業投資基金投資于資源循環利用企業和項目。鼓勵社會資金通過參股或債權等多種方式投資資源循環利用產業。引導社會資金設立主要投資于資源循環利用項目的創業投資企業。
(3)積極支持資源循環利用企業上市融資。鼓勵、支持資源循環利用企業申請境內外上市和再融資。鼓勵企業將通過股票市場的募集資金積極投向循環經濟項目。
(四)加大利用國外資金支持力度
積極支持符合條件的循環經濟項目申請使用國際金融組織貸款和外國政府貸款。支持、鼓勵循環經濟項目申請清潔發展機制項目(CDM)。
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