加強上市公司會計監管

加強上市公司會計監管

　　國內的銀廣廈、鄭百文，美國的安然、施樂、世界通信莫不如此。會計師事務所對上市公司的審計，是對上市公司財務報告的監督，但如何對會計師事務所審計上市公司的質量進行監督，目前還是一個值得探討的問題。

　　一、從美國《2002年薩班斯――奧克斯萊法案》說起

　　2001年10月3l日，美國能源巨頭安然公司涉嫌會計報告造假接受美國證券交易委局會調查，并于12月2日宣告破產，掀起了美國證券市場的軒然大波。2002年6月，美國世界通信公司的會計造假案事發，進一步加劇了美國的會計信任危機。承擔這兩大公司外部審計的原“五人”會計師事務所之一的安達信會計公司，也因審計失敗而倒閉。在社會各界的敦促下，2002年4月和7月，美國眾議院和參議院先后通過了《2002年薩班斯――奧克斯萊法案》(Sarbanes―Oxley Act of 2002)。7月30日，該法案經美國總統布什簽署后正式生效。

　　《2002年薩班斯一奧克斯萊法案》不僅對美國《1933年證券法》和《1934年證券交易法》的許多內容作了修改和補充，而且還在很多方面作了新的規定。新規定的首要內容，是建立一個獨立于美國注冊會計師協會的監督機構――公眾公司會計監督委員會(PCAOB)。在此之前，美國對會計行業的監管一直采取的是行業自律的模式，由隸屬于美國注冊會計師協會(AICPA)的公共監管委員會(POB)負責，其主要工作包括同業互查，通過由專家組成的委員會來評估成員企業對自己的審計失敗行為所作解釋的合理性，并根據發現的問題制定相應措施改善會計審計質量控制體系。安然事件后，POB的行業監管受到廣泛的質疑，主要原因是認為POB的活動直接受制于它所監管的行業，POB成員不得不聽命于AICPA而難以保持獨立地位，特別是POB的經費來源于監管對象更是使其獨立性大打折扣。PCAOB的設立，使會計行業的監管權由行業自律組織轉向行業外的獨立機構。

　　PCAOB屬于非營利法人組織，但不屬于政府機構。與原來的POB不同，PCAOB的資金主要來自于公開發行證券的公司。其籌資具體辦法是：PCAOB和會計準則制定機構每年制定出年度預算，然后在所有公開發行證券的公司中進行分攤，分攤的基礎是上一會計年度每家公司月平均市值占所有公司月平均市值的比例。從每家公司收取的資金即形成“會計支持費用”，成為PCAOB和會計準則制定機構每年的主要資金來源。PCAOB為處理會汁師事務所的注冊申請和年度報告所發生費用的資金來源，則通過各會計師事務所繳納的注冊費和年費解決。PCAOB由5名理事組成，主要目的是監督公開發行證券的公司的審計工作和其他相關事項，以保護投資者乃至公眾的利益。

　　由此可見，美國新的會計行業監管體系有兩大優點：一是獨立性強。二是權力大。法案規定PCAOB的主要職責包括審計準則的制定權、會計師事務所的注冊權、監督權、調查權和處罰權等。但其也有缺點：一是法案規定，PCAOB的5名理事中至多只有2名理事來自會計行業，專業勝任能力偏弱。二是雖然其權力很大，但很難用上。會計師事務所對公眾公司的會計報告出具的審計意見是否屬實，僅靠PCAOB的5名理事來查證是困難的。如果要等到公眾公司的欺詐行為已經發生，舞弊事件已經暴露，再由PCAOB出面來處理，那成立這個機構的意義就大打折扣了。

　　二、關于加強我國上市公司會計監管的構想

　　《2002年薩班斯――奧克斯萊法案》的出臺及PCAOB的成立，標志著美國的會計行業監管從自律性監管轉向了強制性監管。盡管這種體制在實施中可能會有這樣那樣的問題，但勿容置疑的是這種監管體制比以前更進了一步，更趨完善，更為有效。我國的證券市場同美國相比，顯得更不成熟，會計欺詐案件發生頻率更高。借鑒美國的做法，加強對我國上市公司會計報告審計的監管具有更重要的現實意義。

　　我國對會計師事務所的監管，一直是財政部授權，由中國注冊會計師協會實行行業自律。2002年11月14日，財政部發出《關于進一步加強注冊會計師行業管理的意見》，將原委托中國注冊會計師協會行使的行政職能予以收回，由財政部有關職能機構行使。其中批準設立會計師事務所、對注冊會計師的注冊情況進行備案等行政職能，改由財政部會計司負責;對會計師事務所、注冊會計師的監督檢查和行政處罰，改由財政部監督檢查局負責;行政處罰事項的聽證、行政復議等，改由財政部條法司負責。這是財政部根據我國實際，為加強注冊會計師行業的監管采取的新舉措。但是，上市公司會計報告審計質量由誰來具體監督，還是未能得到解決。筆者認為，根據《證券法》第七條關于證監會“依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”的規定，可以將現中國證監會會計部會計師監督處和稽查局稽查二處的相關職能進行整合，成立上市公司再審計局，強化對上市公司財務報告審計的監督。所謂再審計，就是指在會計師事務所對上市公司的財務會計報告進行審計后，再對會計師事務所的工作底稿和審計報告以及上市公司的相關業務實施的審計。再審計局屬中國證監會直屬機構，工作重點是對會計師事務所對上市公司審計的質量進行監管。

　　――人員組成。再審計局可根據工作需要，合理確定人員編制。人員構成中，注冊會計師的比例應該達到80%以上。再審計局的工作人員必須在再審計局全職工作，不能在其他任何單位或機構中兼職。

　　――職能配置。具體負責對具有證券期貨相關業務許可證的會計師事務所和證券期貨從業會計師的監管;負責對上市公司財務會計報告造假及會計師事務所審計違法違規案件的調查及處罰決定的擬定。

　　――經費來源。其人員經費和工作經費，全部來源于深滬兩市的上市公司。每年年初，再審計局根據年度工作計劃，編制年度經費預算，報證監會審批。經證監會審批的預算，由所有上市公司進行分攤。分攤公式是：某上市公司應分攤的費用=再審計局年度預算X本公司上一會計年度月平均市值/深滬兩市所有公司上一會計年度月平均市值。為維護再審計的客觀公正性，再審計局在實施再審計時，不得向被審計的會計師事務所和上市公司收取任何費用。

　　――工作機制。通過對經由會計師事務所審計的上市公司財務報告進行再審計，以驗證會計師事務所的審計質量。需要進行再審計的上市公司的確定，有兩種辦法：一是將現有深滬兩市2000多家上市公司，按照行業進行分類，采取分層抽樣的方法，確定上市公司作為再審計的對象;二是直接將群眾舉報比較多、可能存在較大問題的上市公司直接作為再審計的對象。通過對上市公司財務報告的再審計，一是可查清上市公司的問題;二是可以通過調用會計師事務所的審計工作底稿和審計意見書，直接驗證會計師事務所的審計質量。

　　――監管手段。對審查出的問題，由再審計局報證監會商財政部，視會計師事務所、注冊會計師違規違法情節的輕重，給予吊銷證券期貨相關業務許可證、取消從業資格以及罰款等處罰。對上市公司存在的問題，按照有關規定進行處罰。涉嫌觸犯刑律的，交由司法機關處理。

　　三、結語

　　上市公司再審計局是專職負責監督會計師事務所對上市公司審計質量的一個機構。它與財政部會計司對注冊會計師和會計師事務所的監管職能并不重復。財政部會計司的監管是對整個會計行業、會計師事務所和注冊會計師的監管，這種監管更全面;而上市公司再審計局的監管，只是對有上市公司財務報告審計資格(即有證券期貨相關業務許可證)且正在從事上市公司審計業務的會計師事務所審計質量的一種監督，這種監督更具體。在會計師事務所、注冊會計師執業質量的認定及處罰方面，上市公司再審計局代表證監會與財政部有關司局建立協調機制，共同處理會計師事務所、注冊會計師在上市公司審計質量方面存在的問題。由于上市公司再審計局與會計師事務所和注冊會計師分屬于不同的行業，其經費也不具體來源于被審計的對象(包括上市公司和會計師事務所)，因此，從理論上講，可以保證上市公司再審計局在審計方面的獨立、公正、客觀。

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